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原标题:依法治国背景下司法改革的路径选择,推动行政

浏览次数:143 时间:2019-10-06

进入专题: 行政审判体制改革   行政法院  

   一是改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制。诉权的广泛性、便捷性是现代社会司法文明的重要标志。任何权利如果不具有可诉性,就失去了具体的保护路径,就不具有现实性,其价值和意义就要大打折扣。同时,如果社会成员不能通过诉讼解决纠纷,就会选择私力救济或群体抗争的方式实现其目的,反而不利于社会稳定。《决定》提出要改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理。这就意味着人民法院在立案环节对当事人提交的诉讼材料只进行形式审查而不再进行实质审查,实现了程序与实体相分离。立案制度的这一巨大变化,一方面给人民群众通过诉讼解决纠纷提供了制度保障,另一方面又给人民法院工作带来新的挑战。我们必须进一步健全立案公开制度,同时加大对虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉行为的惩治力度,构建文明、有序、规范的立案工作机制。

三、行政案件集中管辖改革的瓶颈

“刚开始,浉河与平桥两区法院、光山与潢川两县法院‘结对’,交叉管辖。几个月后,立案数增加,百姓胜诉率提高,且78%的案件息诉罢访。”信阳中院行政庭庭长李德如说。

  
  一、现行行政审判体制的现状分析
  行政诉讼制度的建立,为化解社会矛盾,规范和限制行政权,保障人民、法人和其他组织合法权益,维护社会稳定发挥了重要作用。近几年来,随着社会和经济快速发展,各类纠纷不断增多,“官民矛盾”激化形成了大量行政争议。但是,由于受到现有行政审判体制的制约,无法有效解决大量的行政争议,使得人民群众往往通过信访等途径进行维权,造成了“信访不信法”的现象,严重影响了社会稳定。与此同时,人民法院在审理案件时受到地方党政机关的各种干预,出现了“受案难、审理难、判决难、执行难”等问题,难以发挥监督行政机关依法行使职权的作用,也造成了法律实施不良、中央政令不通、违法行为无法纠正的现象。
  行政诉讼制度面临困境的最主要原因在于行政审判体制出现了问题。由于行政争议的特殊性,行政审判体制所暴露的问题相较于我国司法体制一般性问题具有独特性,这些问题严重限制了行政诉讼功能的发挥。具体表现如下。
  (一)行政审判难以排除干预,严重阻碍了行政审判的公正性
  独立的司法机关是行政审判得以公正有效的必要条件。然而在现有的体制下,一方面,地方政府占有优势地位,法院的人事和财物皆受制于地方政府,因而在以地方政府的行政机关作为被告的行政争议中,法院要做到“公正无私”就显得底气不足,难以排除来自行政权的干预;另一方面,行政审判庭作为法院的一个内设机构,同样受制于法院内部行政化的不合理干预。一些法院为获得来自地方党政机关在人事安排、财政拨款等方面的利益,往往迫使法官在行政审判方面加以让步,做出对被告有利的判决。正是由于法院的不独立为行政权干预行政审判打开方便之门并最终得以实现。
  (二)行政诉讼执行问题已成行政审判中法院面临的难题
  行政机关作为行政诉讼中的被告方,因其自身利益的驱使,加之法治思维的欠缺,使其天然具有对行政诉讼的抵触情绪。这不仅表现在行政机关对法院受案、审理、判决阶段的种种干预,还表现在败诉后对法院判决的抗拒执行、抵制执行,甚至故意刁难。使得原告相对人通过行政诉讼获得的公正判决,遭到被告行政机关的无视,原告本已经通过胜诉判决获得的合法权益因为无法执行而化为乌有,造成“政府败诉拒不执行,法院判决如同废纸”的现象普遍存在。
  (三)行政审判效率低下,质量难以保证
  在行政案件的审判中,有些案件应当受理而不受理、超审理期限审结案件的情况比较普遍。法院、相对人、行政机关就一个案子一再协调,往往耗时非常长。法院的裁判率过低,相对人撤诉率过高,其中大多数为“非正常撤诉”。此外,在行政案件审判中,相较于民事、刑事审判,原告的上诉率和申诉率都要高出许多,法律适用不正确的问题也比较普遍。另一方面,审判资源存也在浪费现象。对大多数基层法院的行政庭来说,案件比较少,法官待遇也相对较差,加之行政审判中的种种阻碍,这导致基层行政庭难以留住专业的、优秀的审判人员,原有的行政审判人员专业性也较差,进一步导致了案件审理质量的低下。
  (四)司法权威缺失,在行政审判中尤其突出
  在行政审判中,法院受制于党政机关,法官更是难以具备足够的抵御外来的不正当干预的能力。这形成了一种恶性循环:一方面,行政机关的特权意识越来越严重,不把法院放在眼里,法院对其也束手无策,司法的权威性在行政权面前不值一提;另一方面,行政审判质量不高,司法腐败现象滋生,造成人民群众更加对法院和行政诉讼不信任、不认可,使得司法的权威性不被信仰。正是一件件不公正的行政争议案件的不断累积,才最终造成司法权威和公信力的流失。

   一是最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。党的十八届三中全会决定实行省以下地方法院、检察院人财物统一管理之后,人们对跨省之间的民商事案件和省级范围内影响较大的行政案件能否得到公正审理存有疑虑,有的建议由第三方管辖,也有人建议提级管辖。党的十八届四中全会决定设立最高人民法院巡回法庭,是对党的十八届三中全会决定地方法院人财物实行省级统管的进一步深化。最高人民法院设立巡回法庭,有利于确保法律统一适用,维护国家法制统一;有利于审判机关重心下移,就地解决纠纷,方便群众诉讼。巡回法庭是最高人民法院的派出机构和组成部分,不是一个独立的审级,也不是独立的法院,在工作方式上也不能简单等同于传统意义上的巡回审判。

1.司法便民利民

当时,吕万众只是一名普通法官。是尊重法律,还是顺应现实?他十分焦虑,反复考虑,坚持撤销土地证。

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   三、独立性问题:遵循司法公正的内在逻辑

作者简介

“怎么看当被告?”记者问。

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2.改善行政审判环境,增强司法公信力

原告席上,齐学新陈述:他是浚县一家塑料编织厂的法人代表。1998年,县政府为该厂办理土地证。此后,编织厂改制为私营企业。2005年,工厂的土地使用权被无端收回,并作为宅基地划给了耿某。为此,他整整上访了10年。

     
  内容摘要:行政诉讼制度的建立和发展,是我国民主法治建设的重要标志,对于中国的法治国家建设具有重大的意义。但值得注意的是,24年前建立起的行政诉讼制度,已无法满足当今社会发展的需要,无法适应法治政府建设的进程,亟待做出修改和完善。完善行政诉讼制度必须抓住影响制约行政诉讼制度的关键问题。从行政诉讼实践来看,目前最亟待改革的事项是行政审判体制,而设立行政法院是比较适当的选择。
  关键词:行政法院;行政诉讼制度;行政审判;审判体制改革;行政法官

   三是推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。执行难作为社会诚信体系不健全而导致的一种司法现象,已经成为人民法院三轮司法改革尚未最终克服的顽症。如何化解执行难,学界和实务界有诸多不同的观点。执行权可以划分为执行裁决权和执行实施权。执行裁决权是一种判断权和裁量权,属于司法权的范畴;执行实施权是一种行政权,上下级之间是一种指挥和服从的关系。因此,在人民法院内部将审判权和执行权相分离,建立相对独立的强制执行机构,既可以充分发挥执行实施权作为行政权的制度优势,形成上下统一领导、统一指挥的执行体制,又可以避免执行裁决权与执行实施权简单分割而影响执行效率、损害司法公信。

管辖;案件;法院;审判;收案

“未批先干,政府形成一个‘非法的循环’。如果‘循环圈’不被打破,矛盾积累,集中爆发,更为可怕。法院依法判决,提前切断这一‘非法的循环’,是帮政府纠偏。”办案法官说。

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按照目前的集中管辖模式,管辖法院已经基本固定,各法院的管辖区域也基本不变,这样的布局在改革初期具有可行性,但是随着改革的推进,管辖法院与案件数量之间的矛盾将会不断凸显。因此,这种管辖法院与管辖区域相对固定的管辖模式可以进行适当调整,有两种方案:一种是调整管辖法院,这会影响行政审判队伍的稳定性以及审判专业化的培养,不具有可行性。另一种是定期调整管辖区域,这在保证办案成本不会有太大增加的基础上,有利于实现各管辖法院之间的收案平衡,实现行政审判资源的优化配置,具有较强的可行性和操作性。

2014年,某市为治理内河污染,征用农民170多亩土地。35户被征地农民状告政府:未发布征地公告,未出示审批文件,不顾阻拦,强行毁坏农作物,造成承包土地永久性破坏。请求法院确认征用土地的行为违法,确认强毁地上附属物违法。

  二、改革行政审判体制的路径选择
  (一)行政审判体制改革的思路
  现有行政审判体制暴露出的种种的问题,使得行政审判不仅难以发挥对行政权的监督作用,更难以有效解决各类行政争议,行政审判体制的改革因而势在必行。“我们提倡法官在审理行政案件时要有勇气排除来自各方的干扰,但我们更应为他们依法独立公正地行使审判权提供法制上的保证。”[1]目前改革的方案有以下3种设计。1.提高行政案件的审级,增加选择管辖和指定管辖的情形,相对集中行政案件管辖权,允许原告选择第三地法院管辖。同时,提高法院的审级,凡是以政府为被告的,原告有权要求与被告上级政府同级的法院管辖该案。2.在现有行政审判体制基础上,设立最高法院和省高级法院的分院或者巡回法庭,旨在发挥分院和巡回法庭的特殊性和及时性的优点,解决当事人诉讼不便、基层法院拒不受理、执行机关拖延执行和行政机关抗拒执行案件等问题。3.借鉴大陆法系国家的经验,设立相对独立的行政法院,专门负责行政审判工作。
  由于现有行政审判体制暴露出的全面性的危机,在选择改革路径时必须选择整体性的结构化改革,因而第一种方案和第二方案虽然较为现实,但不能根本性解决问题。改革的目的非为治标而意在治本,为此,设立行政法院才是改革的根本出路。建立一套由最高人民法院垂直管理的独立的行政法院系统,不仅可以摆脱地方控制,克服司法地方化的倾向,还能够有效解决知识产权、税务、土地等专业性较强的行政争议,同时,还可以有效监督各级政府机关严格依法行政,确保中央政令畅通。这种体制既有利于提高行政审判的公正性,又有利于行政审判的相对集中,提高行政审判效率,还有利于行政法官积累行政审判经验,提高办案质量。
  (二)设立行政法院的必要性
  我国现有的行政审判体制将行政审判组织设于普通的司法组织当中。现实问题表明,这样的设计效果并不好,无法发挥行政审判的功能与作用。独立于现有司法组织的行政法院对从根本上解决行政审判中存在的多方面问题具有必要性。
  1.设立行政法院有利于提高司法权的权威性和公正性
  设立独立的行政法院体系,除了能大大提升行政审判的独立性,加强法院依法独立审判的能力,有利于实现行政审判目的外,这种体制上的改变还可以打破目前司法权对行政权角力中弱势的局面,从整体上逐步扭转司法权与行政权在国家权力中的地位对比,提高司法权的权威地位。同时,通过独立的行政审判体制尝试也可以为全面实现审判独立奠定基础。对于司法权本身来说,其最重要的基础来自于人民群众的拥护,来自于被广泛地信仰。正所谓“公生明,廉生威”。目前人民法院权威性和公正性因司法腐败和不公不断遭受公众质疑,如果独立的行政法院能够排除干扰,公正地裁决行政争议,切实地保障合法权益,忠实地履行监督行政权的职能,这将有助于确立法院是“人民权利庇护人”的形象,重新树立司法的权威性和公正性,进而可能整体性地改善我国法治的现状。
  2.设立行政法院是推进行政诉讼制度发展的突破口
  设立行政法院不仅是改革行政审判体制的具体内容,从发展行政诉讼制度的全局来看,其关系到行政诉讼制度的内容、步骤与方向的改革。由于受到诸多因素的制约,行政诉讼制度的发展始终难以推进,在《行政诉讼法》面临修改之际,欲使改革确有成效,必须在步骤、方向和具体领域等方面寻找到一个合适的突破口。行政诉讼作为我国目前唯一的“以权制权”的诉讼形态,对审判权的独立性与权威性要求相对较高。基于此,现行行政审判所处的窘境是当前体制缺陷最集中、最深刻的显现,是影响审判权独立最主要的矛盾所在,从而是司法体制改革最需要突破的领域。所以,以行政审判体制为改革的方向是可行的,设立行政法院的行政审判体制是必要的。
  3.设立行政法院是克服行政审判体制障碍的需要
  保障司法机关的独立性和权威性是行政审判公正有效的必要条件。现有体制下,法院面临“受理难、审理难、执行难”等种种障碍,当受到行政权干预时司法权所处的弱势地位暴露无遗。同样,就原告方而言,行政诉讼极高的申诉率、上诉率和撤诉率则反映出公众对司法权威不信任的心态以及被告行政机关对原告依法维权的不容忍态度。为此,通过设立独立的行政法院,一方面可以为行政法院行使司法监督权提供制度保障,从而使行政法院有能力拒绝行政机关的非法干预,客观上也使行政机关有所忌惮;另一方面,独立的行政法院也会使得行政审判接受社会各界的监督与评价,有利于防止司法不公和司法腐败。
  4.设立行政法院可以有效处理专业性较强的行政争议
  随着行政争议的专业化程度日益明显,由法院行政庭审理行政案件的体制越来越不适应。特别是诸如税务、专利、商标、土地、海关、质检等领域的案件逐年增多,靠普通法院的行政庭审理这类案件就显得力有不逮。在目前的法官管理体制下,对于行政法官的知识构成和技能培训并无特别要求,法官在普通法院内部不同审判庭之间的流动性非常大,队伍极不稳定,而且普通法院法官大多没有行政决策和行政执法经验,其专业化水准比较低,不能适应行政审判日益复杂的专业性要求。如果由独立的行政法院来进行行政审判,这在技术上可以突出行政审判的特殊性,对行政法官提出明确的专业标准,突出对行政法官法律专业知识和实际行政经验的要求和培养,更有效地实现对行政法官的选任和管理,有利于造就高素质的行政法官队伍,更好地适应解决行政争议的专业性需要,及时有效化解行政争议,还有利于从制度上保障行政审判队伍的稳定性。
  (三)设立行政法院的可行性
  1.设立行政法院并没有宪法和法院组织法上的障碍虽然《宪法》和《人民法院组织法》中没有关于“行政法院”的专门规定,但是可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础。另外,可以借修改《行政诉讼法》的契机,将现行《行政诉讼法》第3条第2款:“人民法院设行政审判庭,审理行政案件”,改为“设立专门法院审理行政案件”,从而消除设置行政法院的法律障碍,并在《行政诉讼法》中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。
  2.设立行政法院的成本并不会太大
  行政审判经过长期的实践造就了大批行政审判实务人员,行政法学教育20年来的发展也培养出相当数量的理论研究人员,行政法院所需的专业审判人才储备充足,在来源上面临的困难较小。另外,在现行体制下各级法院下普遍设立行政审判庭和专门人员,而设立行政法院后将根据实际需要精简机构,整编和转移原有人员到新的行政法院,因为人员并没有增加,在编制上可能不升反降。在经费和资产投入上,可以将刚刚划转地方的铁路运输法院改造为行政法院,因而不会有大的经费和资产投入。总体来说,设立行政法院所实际支出的成本不会很大。
  3.设立行政法院对现行体制不会造成冲击
  首先,行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极小部分。据统计,2008年以来,“人民法院每年受理行政案件(含国家赔偿案件)的数量在人民法院每年受理案件的总量中仅占1.13%(2008年以来5年内人民法院受理行政案件约63.3万件,5年内人民法院受理案件的总量为5615.6万件)”。[2]其次,以行政法院作为突破口的行政审判体制改革并不涉及《宪法》及《人民法院组织法》等法律的调整。《宪法》第124条规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。因此,行政法院的性质可以同军事法院、海事法院等专门人民法院一样,(点击此处阅读下一页)

三是完善惩戒妨碍司法、拒不执行、藐视法庭等影响司法权威的违法犯罪行为的法律制度。公正是权威的基础,权威是公正的保障。近年来,一些当事人随意闹庭、闹访,侮辱、威胁司法工作人员等现象较为突出,严重影响司法机关的正常秩序,(点击此处阅读下一页)

行政案件集中管辖改革目前面临案件受理不均衡、人员配置不科学等问题。各集中管辖法院收案不均衡,改革后集中管辖法院平均收案为354件,除习水县法院外,其他法院均未达到平均数,其中习水县法院收案最多,达到697件,凤冈县法院收案最少,只有166件。两年来法官年均办案数量相差较大,法官平均办案最多的是习水县法院,为116件,最少的是播州区法院,仅56件。而且,部分集中管辖法院的行政审判法官还要审理其他类型案件。因此,如何优化审判资源分配,进而提升行政案件审判质效,是改革亟须解决的问题。

“真没有。”他坦然一笑,“作为政府法定代表人,出庭应诉是职责。”

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遵义中院辖区内有14个基层法院,按照区域相邻、交通便利的原则设置了4个集中管辖法院,管辖原由属地法院管辖的一审行政案件:播州区人民法院管辖红花岗区、汇川区、绥阳县和习水县的行政案件;习水县人民法院管辖赤水市、仁怀市、桐梓县和播州区的行政案件;凤冈县人民法院管辖湄潭县、余庆县和正安县的行政案件;正安县人民法院管辖务川自治县、道真自治县和凤冈县的行政案件。

异地管辖后,行政机关负责人出庭的积极性大增。据法官分析,原因有三:一是“在本地法院出庭,官员感觉丢面子,到外地后,顾虑减少”。二是与外地法院不熟悉,出庭代表重视,有利于争取主动。三是各地建立行政机关负责人出庭应诉制度,提倡出庭。

马怀德  

   司法权既然是判断权,判断主体的独立性就是确保结果公正性的前提条件。近年来,随着全社会法治意识的增强和行政机关依法执政能力的提高,人民法院的司法环境有了较大改善。但从实践来看,一些涉及地方利益的征地拆迁、环境污染、企业破产等案件,普遍存在立案难、胜诉难和执行难,由此引发的申诉上访也占较大比例。《决定》将完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度作为保证公正司法的首要问题,彰显了独立性在确保司法公正中的重要地位。

图二:习水法院巡回审判办案费用支出情况

法律效果社会效果兼顾

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   二、机制性问题:恪守司法权运行的内在规律

通过比较改革前后的主要绩效指标发现,行政审判的总体态势趋好。4个法院实施集中管辖两年来,行政案件收案数量均出现明显增长;行政机关败诉率从改革前年均15.7%上升到改革后的20.3% ;一审判决案件改判发回重审率从17.6%降至10.3%;巡回开庭率、远程视频开庭率相比改革前均有明显提高。具体成效如下:

对此,市政府辩称:内河横贯市区,部分河段水质严重污染,且不能达到国家防洪标准,遂决定全面治理。目前,建设单位只是临时占用部分土地,并不是征收。今后,如需永久占地,将按法律规定,办理征地手续。地上部分附属物属违法建筑,在治理“违法占地、违法建设”中,被强制拆除,不存在原告所述情形。

    

四、进一步完善行政集中管辖改革的对策建议

异地管辖后,政府应诉成本增加。李胜利介绍,以郑州市政府为被告的案件,到许昌、新乡开庭,应诉人员、车辆成本随之而增。“不过,相对百姓获得公正对待,这是应有的付出。”李胜利说。

   党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。这是中国共产党历史上第一次提出“法治体系”的概念,标志着中国特色社会主义法律体系形成后,科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这一具有内在联系、互相影响、彼此制约的法治体系正在形成。传统意义上以法律体系为载体的静态法治正在向以法治体系为载体的动态法治转变,写在纸上的法律正在向生活中的法律转变,法律上抽象的权利正在向具体的诉权转变,司法的功能和价值再次被关注,司法改革正面临承前启后、继往开来的重大历史机遇。

1.行政审判资源“忙闲不均”

1999年,他因犯罪被判刑。家人发现,宅基地被廖某所占,遂提起民事诉讼。没想到,对方也拿出一份土地证,经驿城区法院判决,同样合法有效。

   二是健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。行政机关对待行政诉讼的态度一直是法治建设水平的一个重要标尺。健全行政机关依法出庭应诉制度,既可以让行政机关直接面对群众、及时化解纠纷,又能够树立行政机关依法行政的形象,提高全社会的法治水平。

2.非集中管辖法院行政审判功能

然而,既然要改革,必须有试点。省高院决定,支持信阳试验。

   司法体制是司法权运行的制度基础。我国现行的司法体制是中国特色社会主义制度的有机组成部分,体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,与我国现行的国体和政体是基本相适应的。同时我们也要承认,现行的司法体制形成于计划经济时期,法院的人财物由相对应行政区划的人事、财政部门来管理和保障,导致司法权的中央事权属性与管理保障上的地方性产生冲突,这与建立统一有序、平等竞争的市场经济秩序不相适应。党的十八届三中全会决定推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,走出了司法体制改革的关键一步。党的十八届四中全会在此基础上,进一步细化了司法体制改革的具体举措。

行政案件集中管辖在打破审判管辖区域和行政管理区域重叠的同时,也为行政争议的协调化解增加了难度。改革前,原有管辖模式下的基层法院与当地行政机关已经形成一定的协调机制,改革后,原有机制不复存在,纠纷解决的沟通协调成本增大,难度也相应增加。人民法院与行政机关虽然在行政诉讼中的地位不同,但是化解行政争议的目标是相同的。因此,人民法院在确保独立行使审判权的基础上,要充分发挥能动性,积极与行政机关开展良性互动,更好地预防和化解行政争议。实现诉讼与非诉讼、行政手段与司法手段的相互衔接和优势互补,进而规范政府行政行为,保护行政相对人合法权益,促进行政争议的实质性化解。

当法官,时被扰:“这个案不能立!”“政府可不敢败诉!”

   三是推进以审判为中心的诉讼制度改革,全面贯彻证据裁判规则。以审判为中心是现代社会司法文明进步的重要标志。2013年以来一些重大冤错案件的发现与纠正,引起了社会各界对疑罪从无、庭审中心和证据裁判的强烈关注。在第六次全国刑事审判工作会议上,最高人民法院提出审判案件要以庭审为中心,实现事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成于法庭,全面落实直接言词原则,严格执行非法证据排除制度,让法庭成为确认与解决被告人罪责刑问题的最终阶段和关键环节。在民事和行政诉讼中,所有的举证、质证和认证也应当在法庭上实现和完成,所有的裁判结果都应当是法庭调查和庭审辩论后形成的、具有内在逻辑关系的必然结果。

1.合理配置审判资源,切实提高审判质量

记者发现,异地管辖虽增加了诉讼成本,但多数百姓心甘情愿。

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图一:集中管辖法院收案数量表

行政审判的“囧”境,源于哪里?首先是人员任用。以县法院为例,院长由所在县人大选举产生。副院长、庭长、副庭长由县人大常委会任命。法官得罪地方,可能影响晋升。其次是财物。法院所需办公经费、工资、基本建设费,都要当地财政拨付。

   一是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。领导干部干预、插手个案处理是当前人民群众反映较为强烈的问题。当前,要结合人民法院正在全面推进的司法责任制、司法公开、监督留痕等改革举措,建立领导干部干预和插手个案的电话记录、转递材料、口头指示等信息的提取、封存、举报和公开制度,为人民法院依法独立行使审判权营造良好的外部环境。

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鹤壁中院的法庭上,浚县县长王军走上被告席,与原告齐学新对簿公堂。

贺小荣  

二、行政案件集中管辖改革需要处理好的几个问题

吕万众是滑县法院一名法官,现为行政庭庭长。让他无奈的案子发生在2007年。

   司法机制是审判权运行的重要载体,是决定和影响司法公正的重要因素。司法机制涉及立案、庭审、裁判、执行等审判权运行的各个环节,同时与法官制度、司法环境、司法保障等具体制度密切相关。《决定》紧紧围绕诉权保护、审级职能、庭审中心、司法责任等关键问题,紧紧抓住司法权运行的内在规律,进一步明确了审判权运行机制的改革思路。

姓名:刘 力 何 新 朱晓东 万 亿 王 伟 朱 桃 工作单位:

记者翻看一张受理行政案件统计表,发现郑州中院一名法官今年已接案217起,审结96起。据介绍,行政庭今年受理1278起案件,人均受理案件100起。

   五是完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度。行政诉讼是三大诉讼中受地方因素影响最大的诉讼。2013年,“民告官”的行政诉讼案件立案数在近几年连续下降的情况下,又比2012年下降5%,上诉率则高达72.7%。在行政诉讼中,为了地方利益、部门利益打招呼、批条子、递材料干预司法个案的现象比较突出。因此,要配合跨行政区划法院设立、司法公开、立案制度等改革,进一步完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,防止地方保护主义和行政机关干预,从制度上解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

核心提示:从行政案件集中管辖改革中存在的问题及面临的瓶颈来看,还需要进一步深化改革内容,加大改革力度,实现改革新突破。为此,贵州省遵义市中级人民法院课题组认为应完善行政案件集中管辖模式,定期调整集中管辖法院的管辖区域,建立司法和行政良性互动机制,更好地预防和化解行政争议,加强信息化建设与应用、诉讼服务与保障,落实行政诉讼便民措施。

找“县长”不如找“院长”

   二是探索设立跨行政区划的人民法院,办理跨地区案件。我国现有地方各级法院共计3573个,绝大多数法院设置与行政区划相对应。这样的司法体制便于明确管辖、便利诉讼,也容易得到当地党政部门的大力支持。但另一方面,由于人财物受制于地方,司法权的运行易受地方因素影响和干扰。通过设立跨行政区划的法院,集中审理跨区域的民商事案件、行政案件、环境资源案件等,可以弥补省级统管未能完全解决的一些问题,从体制上排除地方因素对公正司法的干扰,确保少数涉及地方利益的案件得到公正处理,促进国家法律统一正确实施。

集中管辖后,集中管辖法院行政案件大量增加,行政审判法官人均办案数不断上升,办案压力骤增。由于体制原因,不能跨区域将非集中管辖法院的行政审判人员调往集中管辖法院从事审判工作,集中管辖法院只能在内部进行人员调剂,在全院的整体审判任务加重的情况下,行政审判力量不能得到及时补充。

“在本地法院出庭,官员感觉丢面子,到外地后,顾虑减少”

   一、体制性问题:凸显司法权的中央事权属性

3.统一裁判尺度,推动适法统一

“怕不怕败诉?”

    

1.完善行政案件集中管辖模式

南阳中院常务副院长刘鹏介绍,改革中,地方政府负责人有个“惊喜发现”:“很多老信访户从到政府门前静坐,改为到法院立案,少了闹访,减少了行政成本。”

   四是完善司法解释和案例指导制度,进一步发挥最高人民法院统一法律适用标准的职能。最高人民法院的审判指导职能必将随着司法改革的深化进一步加强。按照《决定》的精神,最高人民法院将进一步完善司法解释制度,严格司法解释的立项、调研、审议等程序,加强司法解释的针对性、规范性、及时性和有效性,改革指导性案例的筛选、评估、论证和发布机制,建立将最高人民法院的裁判转化为指导性案例的工作机制。

2.排除地方干预与促进争议实质性解决

怎么改变这一局面?2013年9月,信阳法院率先试点,将行政案件以“一刀切”的形式,交付异地管辖。

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3.行政审判力量

破冰有多难

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集中管辖在遏制不当干预的同时,也加重了当事人的诉讼负担,原来在本地可以完成的诉讼,现在需要到集中管辖法院进行,这一矛盾在改革实践中已经显现。对此,一是要加强信息化建设与应用,在现有科技法庭覆盖到各基层法院的基础上,向乡镇法庭延伸布设,努力提高远程视频开庭率,使群众就地诉讼,免去路途奔波之苦;二是要加强诉讼服务与保障,非集中管辖法院虽然不再直接参与行政案件的审理,但也应做好与所在地行政机关的协调应诉等工作,尤其要建立完善的诉讼材料收转、代为通知送达等制度,让群众立案前递交诉状、结案后接收文书都能就地完成。

“如果说,以前为避开政府干预,法院个案指定,让外地法院管辖,是一种‘措施之治’,那么,全省法院调整管辖规则,实现异地管辖,则是‘规则之治’。”张立勇说。

   应当看到,当前中国的司法改革具有良好的先决条件。党中央高度重视法治建设,依法治国已经成为坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保证,中国特色社会主义法律体系已经形成,法治政府建设稳步推进,全社会法治观念明显增强,司法体制机制不断完善,司法改革的内在动力和外部环境正处于历史上最好的时期。同时,我们也必须清醒地认识到,与党和国家事业发展要求相比,与人民群众期待相比,与推进国家治理体系和治理能力现代化相比,司法体制和工作机制还存在许多不相适应的地方。司法权的中央事权属性和判断权属性未能得到充分体现,司法权运行的内部监督制约机制尚未完全形成,外部环境有待优化,保障机制尚不健全,司法不规范、不严格、不透明、不文明现象仍然存在,司法不公和腐败问题的惩治预防机制尚不完善。这些问题,直接制约和妨碍党和国家事业发展,损害社会公平正义,损害人民群众合法权益,必须从体制机制上予以解决。党的十八届四中全会围绕完善司法管理体制、司法权力运行机制、司法监督制约机制、司法保障机制等事关人民司法事业长远发展的重大问题,作出了一系列重大决定,可以简要梳理为以下八个方面。

4.规范行政行为,促进依法行政

行政审判难,不易出成绩,法官一般不愿在行政庭干。2013年,信阳法院召开行政庭庭长座谈会。一名女庭长抱怨:“行政案件立不了、审不好,老百姓骂你;认真审,判政府败诉,领导不高兴。再让我当行政庭庭长,就疯了!”后来,她一再申请,调离行政庭。

   二是完善审级制度,明确四级法院的职能定位。我国现行的法院体制实行四级两审终审制。各级法院均承担一审职能,中级法院以上同时承担二审职能,各级法院同时还承担再审职能,各种程序相互交错、职能相互重叠、机构攀比对应,导致地方三级法院案件性质同质化、审判方式同质化、法官素质同质化、职能作用同质化,既不利于有效分流案件,也不利于国家判断权的科学构建,上级法院的审判监督和指导职能也未能得到很好发挥。《决定》提出要完善审级制度,一审重在解决事实认定和法律适用问题,因为一审距离案件争议的事实更近,便于及时查明事实;二审重在解决诉辩双方对一审认定事实和适用法律的争议,实现二审终审;再审重在审查终审裁判的正当性,维护裁判的权威性、稳定性,最终实现法院裁判的终局性。合理定位四级法院在不同审级中的职能作用,对于提高诉讼效率、树立司法权威、提高司法公信具有重要意义。

3.落实行政诉讼便民措施

“审外县的案,轻松多了。不像以前,审县政府、部门,顾虑重重。”眼前的吕万众,带着法官的威严,可提起以前,颇多无奈。

  

当前,行政案件的审理与人民群众的预期之间还存在一定差距。行政案件集中管辖的目的是排除行政机关的不当干预,让群众打得赢行政官司,而现实情况是即便群众打赢了官司,其争议仍未得到实质性化解,较低的一审息诉服判率折射出的是行政审判效果的差强人意。集中管辖法院对案件所在地情况不了解,提出的问题解决方案并不容易为被诉行政机关接受,在一定程度上对行政争议实质性解决造成了困难。

当然,改革并非十全十美。比如,有人担心其能否持续有效;有人认为,法官审理异地案件,更多考虑法律效果,造成当地信访工作与管辖法院工作衔接不畅;到外地打官司,增加了差旅费开支和时间成本。法院送传票、做调查、搞协调,也会增加支出。那么,该如何看待这一改革?请看记者的调查。

进入专题: 依法治国   司法改革  

行政案件集中管辖改革也带来了办案成本的剧增,对集中管辖法院造成了巨大的经济压力。集中管辖改革后,相对数量的行政案件采取了巡回审判的方式,以习水县法院为例,其管辖范围涉及4个行政区域,按照每个案件平均到原告所在地两次来计算,一件案件的巡回审判产生的费用平均在1万元左右,案件如果是在乡镇,往返次数可能更多。改革后两年内,习水县法院受理行政案件697件,按照40%的巡回审判率来计算,巡回审判案件数量为279件,产生的费用竟达到279万元。

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   四是改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院司法行政事务管理权和审判权相分离。随着以审判为中心的诉讼制度改革的不断深化,法院人员分类管理改革的进一步细化,人民法院内部的司法行政事务管理权必须与审判权相分离,真正形成以审判为中心的法院内部权力运行体制。由于过去在管理上未能严格界定司法机关内部各种权力的不同属性,导致管理与服务的界限不明、上下级之间的关系不清、法官与行政管理人员的身份混同,最终导致法官数量不少,但从事一线审判工作的人员不足,工作效率不高。《决定》提出探索实行司法行政事务管理权与审判权相分离,既可以充分发挥人民法院内部司法行政事务管理权的行政权属性,又可以更好地推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保审级独立。

集中管辖后,为司法与行政的良性互动带来了一些客观障碍,为化解行政争议增加了难度。由于案件较多、距离较远、互不关联等诸多因素,有的集中管辖法院主动协调行政机关和走访当事人的意愿不强,导致案件协调撤诉率低,矛盾化解效果不甚理想。例如凤冈县法院,集中管辖前两年调解撤诉率平均达到80.7%,但集中管辖后一年该项指标大幅下降至30.8%。

如何改变行政审判“囧”境?改革课题摆在了法院面前。

集中管辖后,基层法院行政审判庭开始出现“强者愈强,弱者愈弱”的局面,集中管辖法院成为行政案件审理的主战场,非集中管辖法院则因无案可审趋于边缘化。虽然按照要求,非集中管辖法院仍然要保留行政庭,配合集中管辖法院做好本区域行政案件的协调工作,但由于法院受案数量激增,非集中管辖法院行政庭人员大部分被调整到其他业务庭办理案件,仅保留个别人员,这也导致对集中管辖法院的协助工作难以保障。

“对异地管辖的案件,当地法院应做好配合,包括代为立案、送达文书、勘验现场等。”郑州中院行政庭庭长王银生说。

图二:习水法院巡回审判办案费用支出情况。

领导先是不同意,可见吕万众写的判决书,被告违法事实、判案法律依据,清清楚楚、严丝合缝,不好意思再说情。

课题组成员

在现场,记者看到,内河黑水横流。河道南侧,大片良田废弃,荒草齐腰高。“对判决,我们支持,但政府也有难处:如按法律要求,层层审批,工程根本干不成。”当地干部倒苦水。

集中管辖制度的改革突破了人民法院和被诉行政机关的区域对应性,有利于法院依法独立公正审理行政案件。以播州区法院为例,行政机关败诉率在集中管辖前两年为10.2%,集中管辖两年后,该项指标大幅提升到20.7%。

即便如此,异地法院审理该案时,还应尽量减小不良影响。立案前,严格审查原告身份,凡是没有土地承包证的,不予认定原告资格。同时,协助当地调解,促使8户村民撤诉。

在集中管辖法院的行政审判人员配备方面,员额制改革前,各集中管辖法院人员配置为:播州区法院法官5人,书记员2人;习水县法院法官4人,书记员5人;凤冈县法院法官3人,书记员1人;正安县法院法官3人,书记员3人。改革后,人员配置为:播州区法院法官4人,助理4人,书记员4人;习水县法院法官2人,助理2人,书记员3人,;凤冈县法院法官2人,助理1人,书记员1人;正安县法院法官1人,助理1人,书记员1人。

“法官的腰板明显硬了”

集中管辖法院的设置虽然打破了与行政机关行政区划上的对应关系,但同时也增加了当事人异地参加诉讼的成本,尤其是交通不便的民族地区,集中管辖给当事人带来的影响更为明显。由于案件数量猛增、出差成本加大、信息化水平较低等原因,集中管辖两年来,4个法院的平均巡回审判率为45.8%,平均远程视频开庭率仅为1.2%。法院巡回审判和远程视频开庭还有待继续加强。

对信阳等地的探索,各方反映较好,但同时也担心其可持续性。前些年,有地方尝试通过“打捆指定管辖”,实现了案件的异地管辖,但后来被认为是难言成功。2013年以来,最高人民法院部署集中管辖试点,主要内容也是异地管辖。河南法院的改革有什么新招?

行政案件集中管辖改革后,集中管辖法院行政案件收案数量大幅增加,案件类型明显增多。同时,机动车登记管理、集体企业经营自主权保障以及大量信访案件所涉及的历史遗留问题都进入了诉讼渠道。案件数量和类型的增加,在增加行政审判法官办案压力的同时,也培养了专业化的法官队伍,促进了审判质量的持续提高,4个集中管辖法院的一审判决案件改判发回重审率均出现了明显下降。

“相对设立行政法院,河南改革不触及现行法院体制,成本低,更易推行”

3.司法便民与办案成本

异地管辖后,案件数量翻倍,法院办案压力骤增。郑州中院院长于东辉介绍,截至10月20日,郑州市两级法院今年新收一审行政案件2959件,其中中级法院受理一审行政案件979件,二审案件523件,已办结596件,预计年底只能完成总任务的1/3。从目前看,郑州市的一审案件增幅超过河南其他地方,与去年同期比增加幅度约230%,司法成本增加。

改革前,一些相同或类似的行政案件出现不同甚至相反的裁判结果,损害了人民法院的司法公信力。集中管辖改革将大量的行政案件集中在少数法院管辖,案件相对集中,裁判结果更加统一,推动了类案类判、适法统一。

异地管辖制度如何扬长避短,走得更远?中国政法大学终身教授应松年说:“法院改革归结一点,就是公正。离开公正,法院就失去了灵魂。在此基础上,为老百姓提供方便,才能完成司法改革的目标。”(本报记者 龚金星 马跃峰)

2.建立司法和行政良性互动机制

多年上访,事未解决。最终,耿海建起诉。登封法院依法判决他部分胜诉。没想到,当地又违法出台行政决定。法院判决无法执行。2014年,河南实行异地管辖。耿海建到郑州市高新区法院起诉。很快,法院判他部分胜诉。

一、行政案件集中管辖的基本情况

“相对百姓获得公正对待,这是应有的付出”

集中管辖前,行政机关对行政诉讼重视程度不足,不在法定期限内举证、只委派律师出庭参加诉讼等情况时有发生。集中管辖后,案件审判突破了行政区划的藩篱,行政机关产生了应诉压力,日渐重视和人民法院定期召开联席会议加强沟通交流,逐步委派熟悉案情的行政人员出庭应诉,有力促进了行政机关依法行政。

“如果在当地,政府肯定以‘影响大局’为由,干预立案、审理。案子到异地,法官没有顾虑,公正判决政府败诉。”办案法官说。

4.行政纠纷化解

王军表示,案件虽然撤诉,但问题尚未解决,已安排专门力量,彻底化解矛盾。

2015年,修订后的行政诉讼法从立法层面正式确立了行政案件相对集中管辖制度。同年,贵州法院全面推开行政案件集中管辖制度改革。为检视该项改革实施两年来的成效与不足,分析改革存在的问题和困难,贵州省遵义市中级人民法院组成课题组进行了专题调研。

案子的被告是滑县国土局。案由是:一名村民认为,邻居宅基地超标,影响了自家,遂告颁发土地证违法。吕万众调查申请手续,发现不少“猫腻”:从土地申请,到对外公告,再到领导审批,日期为同一天。而按要求,仅公告就要一周左右。翻看审批表,领导签字栏是空白。批准的宅基地面积2亩,远超规定的0.25亩。

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宋炉安认为,“台州经验”虽然“打捆”将案件异地管辖,但本质仍是指定管辖,完全依赖法院意志,可能被随时叫停。而河南法院调整行政诉讼管辖规则,将管辖选择权交给百姓,形成了一种机制。老百姓追求自身利益、司法公正,会选择自认为能公正审判的法院,这必将极大促进行政诉讼的发展,提升司法公信力。从指定管辖到调整管辖规则,是人治到法治的转变。

庭审后,齐学新非常感动:“常听说‘告官不见官’,没想到,案子由鹤壁中院院长审理、县长出庭。审判公正,即使输了,我也服气。”

张耀峰是驻马店市驿城区居民。1999年,他合法购买了一处宅基地。土地证载明,四至界限为“东:路,西:空宅,南:空宅,北:空宅;用地面积为132平方米”。

对县长出庭,张立勇点赞:“这是对人民权利的尊重,是对所履行责任的尊重。”他认为,法院搭建法治的平台,居中裁断,唱戏的主角是政府和人民群众。戏的内容是人民监督政府。过去,县长认为法官怎么能审我?县法院院长审县长,心里也没底气。其实,行政长官出庭,是向人民群众汇报工作,并没有降低身份。

然而,异地管辖改革前,河南的行政审判问题重重。

“民告官”不能不见官

政府的辩词能否成立?经法庭调查,政府确为征收土地,且未经省政府批准,强行施工,应确认违法。然而,政府为公共利益,治理河道,一旦败诉,工程停工,将造成损失。法官如何权衡?

“这是极少数,多数地方政府还是支持异地管辖的。”宋炉安说,“其一,在依法治国的背景下,干部敬畏法律,愿意遵守法律。其二,异地管辖虽然制约行政权,但把社会矛盾疏导进入法律程序,减轻政府的信访负担。”

“法官在本地生活,买房、就医、孩子上学,都可能求人。再加上县城是熟人社会,说不定哪个部门有亲戚、同学,真判政府部门败诉,指不定得罪谁。”吕万众说。

实践中,改革者最担心的是:地方党委政府负责人抵触、不满。

王军说:“败诉肯定丢面子,但长远看,有利于依法行政。比如,城管如何依法作为?在征地拆迁中,如何保护群众利益?都应建立规范。庭审后,我们重新确定行政执法的工作流程,力求减少政府当被告。”

王军一边听,一边记,并作出答辩。

那么,怎么看集中管辖?所谓集中管辖,即在中级法院辖区内,将所有行政案件集中到两三家基层法院审理,避免行政干扰。河南的商丘、鹤壁曾被作为集中管辖的试点地区,但实践效果并不理想。宋炉安认为,原因有二:一方面,不再管辖行政案件的法院,失去了行政审判职能,在当地没有了政治地位,而集中管辖法院揽了其他地方的行政案件,大量增加人、财、物开支,而这些问题又要当地政府解决,实践中有很多困难。另一方面,审理的案件多了,信访问题增多,法院压力加大。看来,要寻找一种既能解决行政审判突出问题,又符合当前实际的改革方案,的确复杂。

合议庭评议期间,齐学新发现,县国土局注销编织厂1998年土地证,并于2005年办理新证。新证以1998年注销的行政行为为基础,如主张权利,须诉县国土局注销老证的具体行政行为违法。于是,他撤回起诉。

“百姓有了冤屈,找‘院长’,不找‘县长’,才体现出司法公信力。”河南省高院院长张立勇说。

开庭当天,乔宝全一早赶到法院。可直到上午9点,开庭时间已到,仍不见被告。法官打电话催促。对方说,新郑普降大雪,道路湿滑,车辆难行。乔宝全不信,拿出手机,调至免提,接通在新郑的好友。好友证实,新郑仅下了零星小雪,不影响通行。上午11点30分,被告委托代理人终于赶到。法官揭穿其谎言,却遭恶语相加。

提起异地管辖,耿海建挑起大拇指:“不是异地审判,还得上访10年。”

回忆起异地管辖改革,宋炉安有点“后怕”:“改变管辖规则,万一不成,可能被摘帽子。”

“改变管辖规则,万一不成,可能被摘帽子”

“法院依法判决,提前切断这一‘非法的循环’,是帮政府纠偏”

行政审判“囧”境

立案前,群众担心,法院吃政府的、喝政府的,一个鼻孔出气,“信法不如信访”。审判中,法官担心得罪地方、影响饭碗,对行政案件不敢审、不会审,原告胜诉率一度只有9.1%。

“民告官”立案难、胜诉难、执行难,如何破解?河南省高级人民法院于2014年在全国率先出台《关于行政案件异地管辖问题的规定》,把以县政府和地市政府为被告的案件和环保类案件,全部交叉到相邻的县、市法院立案审理,让群众到外地法院起诉。

郑州火车站西出口拆迁中,群众不服拆迁办裁决,依法应将拆迁办作为被告,到区县法院起诉。然而,有人担心审判不公,将郑州市政府一并作为被告,改在开封起诉。“这虽是个别人滥用诉权,但也从另一角度说明,群众对公正的追求,有多么迫切。”郑州市法制办行政诉讼处处长李胜利说。

2014年5月,在总结信阳、南阳、安阳等地经验的基础上,河南省高院启动破冰之举——调整管辖规则,在全省实行行政案件异地管辖。

“有人担心,异地管辖后,法官考虑社会稳定、群众信访少,考虑法律效果多。其实,法官在判决时,依照法律,充分作了权衡。”河南省高院行政庭副庭长别志定说。

为给法院领导找台阶,吕万众以“汇报、请示”的口吻,建议上诉。最终,安阳中院维持了原判。

耿海建是登封一家汽车租赁公司的负责人。1992年,公司成立。换发新证时,当地运管所不予更换,公司停运。2005年,他开始了长达10年的上访。

“措施之治”到“规则之治”

河南探索,能否解决“民告官”难题?从两年的实践看,这一破冰之举,缓解了告状难,使老百姓的胜诉率大幅提高;卸下了法官的思想“包袱”,使其更为“洒脱”,公正裁判;增强了法院的公信力,从改革前的“不管判谁胜诉,对方都可能不满意”到现在“原告即便败诉,也感到被公正对待”;促进了依法行政,越级上访大幅减少。自改革以来,河南法院一审受理异地管辖案件10823件,原告胜诉2825件,胜诉率26.1%,比改革前提高16个百分点,其中可上诉案件8945件,上诉率39.85%,比改革前降低17个百分点,赴京上访率5年来首次下降,降幅16%。有些市县异地管辖案件实现了“零上访”。

诉讼和司法成本增加

一开始,试点申请送到省高院,并不被看好。“浙江台州曾于2002年试行异地审判,可持续性不强,担心信阳试验无果而终。”河南省高院行政庭庭长宋炉安说,按台州规定,被告为县级政府的案件,避开当地法院,由中院管辖,再移交被告所在地之外的基层法院。实践一段时间后,谁都不愿接棘手的案件,而且行政机关与异地法院熟悉起来后,又干扰行政审判。

这是为何?当地干部解释,工程都有工期,而从征地、补偿到拆迁,每公布一个审批文件,都可能有人反对。一旦反对者告状,工程停工,损失巨大。这是其一。其二,原告起诉后,被告负举证责任。而公开立项、规划、土地证等材料,可能招致“地毯式起诉”,即原告对所有文件,依次提起诉讼。一次诉讼拖延半年,全部审完,三四年过去。于是,“扒了再赔你”成为政府的现实选择。

“民告官”,常被劝:“别拿鸡蛋碰石头!”“不告白不告,告也白告!”

“相对设立行政法院,河南改革不触及现行法院体制,成本低,更易推行。”宋炉安认为,不改变现行法院体制,相对于集中管辖,也是一个优势。

“异地管辖,避免行政权力干扰,找到了一条群众监督政府的法治途径,不仅有利于司法公正,而且有助于巩固党的执政基础。”河南省高院院长张立勇说。

说起告政府,张耀峰哽咽了:“幸亏有异地管辖,才讨个说法,多跑几步,算得了啥?”

“法官的腰板明显硬了。”南阳中院行政庭庭长闫林说,他正与信阳沟通,商量信阳市长出庭。“在以前,别说让市长出庭,有案向市长汇报都难。”

信阳中院院长张社军介绍,信阳行政诉讼案件受理数在河南长期落后,每万人口不足0.5件。受理的案件中,驳回起诉、维持被诉行政行为、和解方式结案率达87.75%。

“搞行政审判的,谁没有听过指示:法院要以地方大局为重!谁没被警告过:万一政府败诉,可能影响稳定!”吕万众感慨。

“有人提出,如果几个地级市设一个行政法院,审判机关将获得最大程度独立,但此举涉及人事编制、财政体制改变,改革成本相对较高,难度也太大。”清华大学法学院教授何海波说。

“为啥上访?法官说十句,不如行政官员说一句。有的官员说,法院判决走形式,真怕的还是上级。”耿海建说。

实行异地管辖改革,第一个难题是法律、政策依据。当时,法律上主要是指定管辖制度支撑,政策上是十八届三中全会关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的司法改革精神。河南法院的改革于2014年5月开始后,十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度”;新的《行政诉讼法》又规定:“高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”,在法律和政策上充分支持了这一改革。

在郑州,惠济区法院的法官曾遭遇尴尬。今年1月,惠济区法院受理一起征地补偿案。原告是新郑市龙湖镇沙窝李村农民乔宝全,被告为新郑市国土局。案情是:2002年,乔宝全投入100多万元,租用村集体土地,种植1万余棵杨树。2012年,在没有补偿的情况下,乔宝全的树被强行拔掉。该地块随即被开发成商品房。随后,乔宝全申请信息公开,查看征地手续,被新郑市国土局拒绝。经复议,新郑市国土局拿出一份省政府批文,其他材料仍以“保密”为由,拒绝提供。无奈,乔宝全将新郑市国土局告上法庭。

“对原告来说,县长出庭,平等相对,是一种尊重。另外,平时要求干部依法办事,总感觉落实不够。这次出庭,是对全县干部的生动教育。”

2014年5月,河南省高院出台文件,规定部分类型案件按确定规则异地管辖,不再逐案指定。今年4月,河南省高院又出台补充规定,扩大异地管辖范围,对基层法院管辖的行政案件全部实行异地管辖。把全省18个中院分成6组,实行推磨方式,每两年调整一次。

“想没想找理由不出庭?”事后,记者问王军。

安阳中院法官阎丽杰说,应处理好异地管辖与尊重当事人意愿的关系。可能受到干扰的案件,适宜异地管辖;原告认为不存在行政干预,或不愿到外地起诉的案件,应尊重其意见,在当地审理,减轻诉讼负担。

出狱后,张耀峰向驻马店市国土局申请,要求为其确定用地位置。对方不予答复。失望中,他听说异地管辖,到信阳中院起诉。最终,法院判决驻马店市政府、市国土局败诉。

“搞行政审判的,谁没被警告过:万一政府败诉,可能影响稳定”

没开庭,吕万众就接到电话,说有领导打招呼,不要撤销土地证,不能判政府败诉。

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